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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero Ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO
Bogotá D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil once (2011)
Radicación número: 76001233100020030437001 (17520)
Actor : EMCALI E.I.C.E. E.S.P.
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida
por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, denegatoria de las súplicas de la demanda instaurada
por EMCALI E.I.C.E. E.S.P., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el
acto administrativo mediante el cual el Municipio de Santiago de Cali decidió un recurso de revocatoria
directa.
I) ANTECEDENTES
La demandante los enuncia de la siguiente forma:
El 1o de marzo de 1999 el Municipio de Santiago de Cali notificó por correo los siguientes actos
administrativos:
•
Liquidación Provisional No. 175 de fecha 27 de febrero de 1999, en la que cuantificó el Impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros, para la vigencia fiscal de 1998, en $5.304.364.000. • Liquidación de Aforo No. 0050 del 27 de febrero de 1999, por medio de la cual se cuantificó el referido Pliego de Cargos No. 0050 del 27 de febrero de 1999, que propuso la imposición de la sanción por no declarar por el año gravable 1997, por $24.751.197.000 y concedió el término de un mes para su respuesta. La demandante no recurrió la liquidación provisional ni la liquidación de aforo, tampoco dio respuesta al pliego de cargos. El 8 de abril de 1999 la División de Determinación de Industria y Comercio de la Subdirección de Rentas del Departamento Administrativo de Hacienda, Catastro y Tesorería del Municipio de Santiago de Cali, profirió la Resolución No. 354, por medio de la cual impuso sanción por no declarar ICA a la actora por el año gravable 1997, por $24.751.197.000. Por medio de la Resolución No. 119 del 16 de febrero de 2000 la Administración municipal resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra del anterior acto administrativo, en el sentido de confirmar el acto recurrido. El 5 de septiembre de 2000 la actora instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca contra la resolución sanción por no declarar, y la resolución confirmatoria, demanda que fue admitida y se encuentra en curso. El 7 de septiembre de 2000 la demandante interpuso el recurso de revocatoria directa ante el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, contra todos los actos administrativos expedidos por el municipio respecto del impuesto de industria y comercio por el año gravable 1997, a saber: Emplazamiento para declarar No. 003413 del 26 de noviembre de 1998. Pliego de Cargos No. 050 del 27 de febrero de 1999. Liquidación de Aforo No. 050 del 27 de febrero de 1999. Liquidación Provisional No. 175 del 27 de febrero de 1999. Resolución No. 0354 del 8 de abril de 1999, por medio de la cual la administración municipal impuso sanción por no declarar por la vigencia fiscal de 1998. • Resolución No. 119 del 16 de febrero de 2000 que resolvió el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución No. 0354 del 8 de abril de 1999. El 26 de enero de 2001 la Administración notificó la Resolución No. A-017 del 18 de enero de 2001, por medio de la cual se negó el recurso de revocatoria directa por improcedente. Inconforme con esta decisión, la actora interpuso acción de tutela ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, declarada improcedente mediante sentencia del 2 de marzo de 2001. El 15 de marzo de 2001 la actora impugnó la referida sentencia ante el Consejo de Estado, quien mediante sentencia del 15 de junio de 2001, radicado 349, revocó la sentencia del tribunal y, en su lugar, declaró nula la Resolución A-017 del 18 de enero de 2001, por medio de la cual la demandada negó por improcedente la solicitud de revocatoria directa , en cuanto a la Liquidación de Aforo No. 050 del 27 de febrero de 1999 y a la Liquidación Provisional No. 175 del 27 de febrero de 1999. El Consejo de Estado le concedió al Alcalde Municipal el término de diez (10) días contados a partir de la notificación de la sentencia para que decidiera de fondo sobre el recurso de revocatoria directa, respecto de la Liquidación de Aforo No. 050 del 27 de febrero de 1999 y la Liquidación Provisional 175 del 27 de febrero de 1999. Con fundamento en el artículo 738-1 del Estatuto Tributario Nacional, en concordancia con el artículo 59 de la Ley 788 de 2001 y el artículo 143 del Decreto 523 de 1999, expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, la demandante mediante Escritura Pública No. 557 del 20 de marzo de 2003, otorgada en la Notaría 18 del Círculo Notarial de Cali, protocolizó la constancia de petición junto con la declaración jurada de que el municipio no había decidido la revocatoria directa en el término previsto por la ley (un año), cumpliendo así la solemnidad requerida por la ley para verificar la ocurrencia del silencio administrativo positivo. El 10 de abril de 2003 la actora informó a la demandada la ocurrencia del silencio administrativo positivo, y pidió la actualización de la cuenta corriente, solicitud que fue resuelta mediante el oficio DAHMJ-431 del 11 de julio de 2003, proferido por el Director Encargado del Departamento Administrativo de Hacienda Municipal, en el que le informó que no se accedía a declarar el silencio administrativo positivo por cuanto lo procedente en este caso habría sido acudir al procedimiento de desacato, pues la orden de decidir la revocatoria procedía del juez de tutela, y aquí no jugaba la petición de EMCALI. El 7 de julio de 2003 el Alcalde Municipal expidió la Resolución A-0386, en la que decidió de fondo, conforme a lo ordenado por el Consejo de Estado. El municipio confirmó el contenido de los actos administrativos sobre los cuales se solicitó la revocatoria: Liquidación Provisional 175 del 27 de febrero de 1999, y Liquidación de Aforo de la misma fecha. El 28 de julio de 2003 la actora se pronunció respecto del Oficio No. DAHMJ-431 del 11 de julio de 2003, y alegó que se constituyó: ". el silencio administrativo positivo respecto al acto ficto presunto positivo que dio respuesta a la revocatoria directa", (folio 189 exp.) El 8 de septiembre de 2003 Emcali radicó, en ejercicio del derecho de petición, ante la alcaldía municipal un escrito, en el que solicitó revocar la Resolución A-386 del 7 de julio de 2003, y aceptar el silencio
administrativo positivo contenido en la escritura 557 del 20 de marzo de 2003, otorgada en la Notaría 18 del
Círculo de Cali.
El libelo contentivo del derecho de petición fue contestado por el Alcalde Municipal el 29 de septiembre de
2003 señalando que no podía pronunciarse al respecto, pues no era posible resolver nuevamente sobre
una situación decidida previamente por la Resolución A-386, que es el acto sobre el cual se pedía la
revocatoria, y que, en cuanto al acatamiento del silencio positivo, se atenía a lo expresado en el Oficio
DAHMJ-431 del 11 de julio de 2003, de Hacienda Municipal.
II) LA DEMANDA
La demandante en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó:
"1. DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución A-0386 del 7 de julio de 2003 expedida por el Alcalde
Municipal de Santiago de Cali, por el cual decide de fondo una solicitud de revocatoria directa.
2. RESTABLECER EN SU DERECHO a la sociedad EMCALI EICE ESP NIT 890.304.130, disponiendo:
a) Que el municipio de Santiago de Cali RECONOZCA que ocurrió el silencio administrativo positivo,
protocolizado mediante la escritura pública 557 del 20 de marzo de 2003, otorgada en la Notaría 18 de
Santiago de Cali, conforme a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 42 del Código Contencioso
Administrativo;
Por tanto, que declare que el municipio de Santiago de Cali acate el silencio positivo y entienda que la
petición de revocar la Liquidación de Aforo 050 del 27 de febrero de 1999 y la Liquidación Provisional 175
de la misma fecha, fue resuelta favorablemente para EMCALI por la ocurrencia del silencio administrativo
positivo.
b) Que la sociedad no está obligada al pago de los valores determinados por el Municipio en la Liquidación
de Aforo 050 del 27 de febrero de 1999 y en la Liquidación Provisional 175 de la misma fecha.
c) Que se actualice la cuenta corriente del municipio de Santiago de Cali, estableciendo que EMCALI EICE
ESP no le adeuda al municipio los valores determinados en la Liquidación de Aforo 050 del 27 de febrero de
1999 y en la Liquidación Provisional 175 de la misma fecha.
d) Que se suspenda o termine cualquier actuación de cobro coactivo que el municipio haya iniciado o inicie
por los valores determinados por el Municipio en la Liquidación de Aforo 050 del 27 de febrero de 1999 y en
la Liquidación Provisional 175 de la misma fecha.
e) Adicionalmente, condenar al municipio de Santiago de Cali al pago de las costas y gastos procesales,
incluidas las agencias en derecho, como compensación o restablecimiento del derecho por haber
propiciado injustificadamente el ejercicio de la acción que aquí se impetra", (folio 236 exp)
Invocó como normas violadas las siguientes:
•
Artículo 29 de la Constitución Política. Inciso 2o del artículo 42 del Código Contencioso Administrativo. Artículo 738-1 del Estatuto Tributario para impuestos nacionales. • Decreto 624 de 1999, replicado municipalmente en el artículo 143 del decreto 523 de 1999, de la Alcaldía de Santiago de Cali. El concepto de violación se resume así:
Nulidad del acto administrativo por falta de competencia del funcionario por vencimiento del factor
temporal.
Según el artículo 143 del Decreto 523 de 1999, proferido por la Alcaldía de Santiago de Cali, "las solicitudes
de revocatoria directa deberán fallarse dentro del término de un (1) año contado a partir de su petición en
debida forma. Si dentro de éste término no se profiere decisión, se entenderá resuelta a favor del
solicitante, debiendo ser declarado de oficio o a petición de parte el silencio administrativo positivo". La
solicitud de revocatoria directa se presentó el 7 de septiembre de 2000.
Como consecuencia de la declaratoria de improcedencia por parte del Municipio, y la interposición de la
acción de tutela, en el caso concreto el término para resolver se comenzó a contar desde el vencimiento del
plazo concedido por el Consejo de Estado al Alcalde Municipal de Santiago de Cali para pronunciarse, y se
vencía el 8 de febrero de 2002. En consecuencia, el silencio administrativo positivo operó el 8 de febrero de
2003.
Nulidad del acto administrativo por expedición irregular al no respetarse las formas indicadas por
la ley para la decisión de la revocatoria directa, pues el acto debió expedirse dentro del periodo
señalado por la ley.
La causal de nulidad, consistente en la expedición del acto administrativo en forma irregular, se encuentra
regulada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo.
La Alcaldía Municipal de Santiago de Cali expidió la Resolución A-386, del 7 de julio de 2003, por fuera del
término legalmente establecido para decidir sobre la revocatoria directa, razón por la cual procede su
nulidad.
Nulidad del acto administrativo por violación de norma superior al desconocerse la ocurrencia del
silencio administrativo positivo, y por violación del debido proceso.
Otra de las causales de nulidad del acto administrativo contempladas en el artículo 84 del Código
Contencioso Administrativo es la expedición del acto con infracción de las normas en que debía fundarse.
El artículo 738-1 del Estatuto Tributario, para impuestos nacionales, y el artículo 143 del Decreto 523 de
1999 de la Alcaldía de Santiago de Cali, establecen que las peticiones de revocatoria directa deben ser
resueltas dentro del año siguiente a la interposición del recurso. Se demostró que ésta fue resuelta por
fuera del término legalmente establecido, razón por la cual la Resolución A-386 del 7 de julio de 2003 es
nula.
III) CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Administración se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente:
Mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 1999 (sic), EMCALI E.I.C.E. señaló que, por medio del
Acuerdo 014 de 1996 el Concejo Municipal de Santiago de Cali dispuso la transformación de EMCALI en
una empresa Industrial y Comercial del Estado del orden Municipal, de la cual se generaron unas
sociedades, para las que se solicitó registro de Industria y Comercio, y respecto de las cuales ese mismo
oficio registró los ingresos percibidos por el periodo de agosto a diciembre de 1997, así:
5.102.316.000

La empresa también informó el cese de actividades como prestadora de servicios públicos, y que la
obligación de pagar el impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros sería
hasta el 31 de julio de 1997, tal como lo dispone el artículo 93 de Acuerdo 35 de 1985.
Toda vez que la demandante informó los ingresos comprendidos entre los meses de agosto a diciembre de
1997, sin relacionar los obtenidos de enero a julio de 1997 antes de la transformación, fue esta la razón
suficiente para que la División de Fiscalización y Control procediera a proferir el Auto de Verificación No.
089, autorizando la inspección contable a EMCALI, para establecer los ingresos totales para el año
gravable 1997.
Con fundamento en la inspección contable la Administración concluyó que EMCALI desarrolló actividades
gravadas con ICA por el año gravable 1997, razón por la que se profirió el Emplazamiento para Declarar
No. 003413, notificado el 26 de noviembre de 1998, con la finalidad de que la demandante presentara la
declaración respectiva, al verificarse la obtención de ingresos por la suma de $495.023.932.000.
El municipio estableció que EMCALI sufrió una transformación, y no una liquidación definitiva, por cuanto
su objeto social continuó siendo el mismo, y era desarrollado mediante otras entidades prestadoras de
servicios públicos domiciliarios, que tenían el carácter de entidades descentralizadas del orden territorial.
Se derivó de lo anterior la continuación del procedimiento administrativo, en el que la Administración
Municipal profirió los siguientes actos administrativos: Pliego de Cargos No. 0050 del 27 de febrero de
1999, Liquidación de Aforo No. 050 del 27 de febrero de 1999, Liquidación Provisional No. 175 del 27 de
febrero de 1999, y la Resolución No. 354 del 8 de abril de 1999, por medio de la cual se impuso sanción por
no declarar ICA por el año gravable 1997.
En contra de la resolución sanción por no declarar, la actora interpuso el recurso de reconsideración, razón
por la cual la Administración Municipal negó por improcedente la solicitud de revocatoria directa mediante la
Resolución No. A-017 del 18 de enero de 2001.
La demandada solicitó que se declare la legalidad de la Resolución A-386 del 7 de julio de 2003, expedida
por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, por cuanto en ella se decidió de fondo la revocatoria directa,
para dar cumplimiento a la sentencia del Consejo de Estado sobre la impugnación interpuesta por EMCALI,
y en la misma se confirmaron los siguientes actos administrativos: Liquidación Provisional No. 175 de
febrero 27 de 1999 y la Liquidación de Aforo No. 050 del 27 de febrero de 1999.
El municipio demandado propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de
agotamiento de la vía gubernativa.
Alegó que el actor no agotó el procedimiento previsto en el artículo 135 del Código Contencioso
Administrativo, sino que realizó una solicitud de declaratoria del silencio administrativo positivo.
IV) LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 2 de mayo de 2008, negó las
súplicas de la demanda.
Estimó que la excepción propuesta no tiene vocación de prosperidad, en razón a que el acto del que se
pretende la nulidad no dio vía libre a este escenario administrativo, lo que impondría exigir una carga
desproporcionada a la inicialmente determinada.
En cuanto al fondo del asunto señaló que el ejercicio de la revocatoria directa no puede ser entendido como
el instrumento por medio del cual se reviven los términos judiciales, pero tampoco sirve para que se dejen
en el limbo actuaciones administrativas debidamente ejecutoriadas. El asunto planteado pone de presente
la impugnación de la liquidación del Impuesto de Industria y Comercio realizada por el Municipio de Cali,
por medio de una petición de revocatoria directa.

En materia de tributos municipales de Cali la norma aplicable es el Decreto Municipal No. 0490 de marzo de
1996, modificado a su vez por el Decreto No. 0523 de junio 30 de 1999, norma que en lo relativo a la
revocatoria directa dispone en el artículo 142 lo siguiente: ". Solo procederá la revocatoria directa prevista
en el Código Contencioso Administrativo, cuando el contribuyente no hubiere interpuesto los recursos por
la vía gubernativa".
El artículo 143 del mismo decreto señala: "El término para ejercer la acción de revocatoria directa será de
dos (2) años contados a partir de la ejecutoria del correspondiente acto administrativo.
El término para fallar la revocatoria será de un (1) año contado a partir de su presentación en debida forma.
Si dentro de este término no se profiere decisión, se entenderá resuelta a favor del solicitante, debiendo ser
declarado de oficio, o a petición de parte, el silencio administrativo positivo".
De acuerdo con lo expuesto, la petición de revocatoria directa interpuesta por Emcali tenía un límite
temporal, que era de dos años contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo que se pretende
revocar. Como en el presente caso se pide la revocatoria de varios actos administrativos, el término se
cuenta a partir del último acto, que es la Resolución No. 119 del 16 de febrero de 2000, "Por medio de la
cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. 0354 del 8 de abril de
1999", la que quedó ejecutoriada el 11 de mayo de 2000, según edicto que obra a folio 37 del cuaderno
principal.
Por tanto, la actora tenía plazo hasta el 12 de mayo de 2002 para solicitar la revocatoria de los actos
administrativos aludidos, según el artículo 143 del Decreto No. 0543 de 1999, plazo dentro del cual hizo la
petición de revocatoria (radicada el 7 de septiembre de 2000 según copia que figura en el folio 178 del
cuaderno principal).
La Administración resolvió la solicitud planteada dentro del término establecido en el Decreto No. 0543 de
1999, mediante la Resolución A-017 del 18 de enero de 2001, que fue objeto de acción de tutela por
considerar la accionante que se vulneró el debido proceso.
El Consejo de Estado al conocer la impugnación amparó los derechos invocados, y ordenó que en el
término de diez (10) días se le diera respuesta de fondo en lo referente a la Liquidación de Aforo No. 050 del
27 de febrero de 1999 y la Liquidación Provisional No. 175 del 27 de febrero de 1999. El Municipio de
Santiago de Cali solo dio respuesta a lo ordenado por el Consejo de Estado el 7 de julio de 2003, con la
Resolución No. A - 0386.
Señaló el a quo que si bien el Municipio de Cali dio contestación extemporánea a lo decidido por el Consejo
de Estado en la providencia del 15 de junio de 2001, la mora en ese pronunciamiento no puede equipararse
al silencio administrativo que alega la demandante.
El plazo concedido por el Consejo de Estado corresponde al término que, a su juicio, debía tomarse la
Administración para responder la petición de revocatoria, y si el mismo fue desconocido y no cumplido, el
recurrente tenía en su haber como herramienta para hacer cumplir la orden de amparo, el desacato.
V) EL RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte demandante apeló, en los siguientes términos:
Si la declaratoria de improcedencia del recurso de revocatoria directa realizada por el municipio mediante la
Resolución A-017 del 18 de enero de 2001, fuera la decisión del recurso, como lo entiende el juez de
primera instancia, el Consejo de Estado habría confirmado la decisión del tribunal (fallo de tutela), y no
habría ordenado al municipio que en un plazo no superior a diez (10) días decidiera de fondo la revocatoria
directa.
Es claro que para el Consejo de Estado el municipio no había decidido el recurso, y como no solo
transcurrió el plazo por él ordenado, sino más de un año, es dable que, bajo los lineamientos del artículo
738-1 del Estatuto Tributario, se configure el silencio administrativo positivo.
EMCALI no sólo dio tiempo a que transcurrieran los diez (10) días que concedió la sentencia de tutela para
que se fallara el recurso, sino que esperó más de un año, desde el vencimiento de los diez días, para que
se produjera la decisión administrativa, y ante tal omisión procedió a la protocolización notarial de los
documentos y la declaración jurada, para invocar el silencio administrativo positivo.
No es cierto que el municipio dio respuesta a la revocatoria directa dentro del término previsto en el artículo
738-1 del Estatuto Tributario, toda vez que si la revocatoria directa se interpuso el 7 de septiembre de 2000,
el municipio contaba hasta el 7 de septiembre de 2001 para pronunciarse, y sólo fue decidida hasta el 7 de
julio de 2003, es decir, a los dos años y ocho meses.
VI) ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes no presentaron alegatos de conclusión.
El Ministerio Público representado por el Procurador Sexto Delegado ante esta Corporación solicitó que
se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo.
Estimó que en el caso concreto la sociedad contribuyente demandó únicamente la Resolución A-0386 del 7
de julio de 2003, que negó la solicitud de revocatoria directa, frente a la que efectuó las siguientes
precisiones:
Dicho acto se expidió en cumplimiento del fallo de tutela que ordenó decidir de fondo la solicitud de
revocatoria directa presentada por la actora el 7 de septiembre de 2000.
La Resolución A-017 del 18 de enero de 2001, que se había expedido dentro del año que tenía la
administración municipal para decidir esa solicitud, no produjo los efectos de una decisión, como
consecuencia del fallo de la tutela que la anuló.
En consecuencia, la solicitud de revocatoria directa sólo se decidió con la Resolución A- 0386 mencionada,
objeto de la presente demanda, es decir, después del año con que contaba la administración municipal
para tal efecto.
Respecto de los actos que deciden las solicitudes de revocatoria directa, el Consejo de Estado ha señalado
que sólo es posible demandarlos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando los mismos
incluyan situaciones nuevas de carácter particular y concreto en relación con los actos objeto de dicho
recurso extraordinario.
En el presente caso la Resolución A- 0386, demandada, no accedió a la petición de revocatoria directa de
la Liquidación Provisional 175 ni de la Liquidación de Aforo No. 050, ambas del 27 de febrero de 1999, es
decir, que no adoptó una decisión nueva sobre el contenido de estos actos, los cuales confirmó
expresamente.
En esas condiciones, aunque la Resolución A-0386 del 7 de julio de 2003 no sea susceptible de demanda,
razón por la cual procede un pronunciamiento inhibitorio en el presente asunto, esta circunstancia es
independiente de la ocurrencia del silencio administrativo positivo que reclama la actora, al tenor del
artículo 738-1 del Estatuto Tributario.
Ello por cuanto la decisión tomada en dicha resolución sólo está relacionada con la negativa de la
revocatoria directa de las liquidaciones antes mencionadas, que era el asunto a decidir de fondo en
cumplimiento del fallo de tutela antes referido.
De tal manera que en relación con el silencio administrativo positivo no se produjo ninguna decisión en el
acto demandado, y si la actora cumple con los requisitos previstos en la ley para reclamarlo, lo puede hacer
valer en la oportunidad legal que corresponda, según lo dispuesto por el artículo 42 del Código Contencioso
Administrativo, razón por la que no procede un pronunciamiento al respecto en este caso.
VII) CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 2 de
mayo de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las súplicas de la
demanda.
Según el apelante, en el caso concreto operó el silencio administrativo positivo, toda vez que el recurso
extraordinario de revocatoria directa se presentó el 7 de septiembre de 2000, y según el artículo 738-1 del
Estatuto Tributario el municipio contaba hasta el 7 de septiembre de 2001 para decidir, lo que ocurrió el 7 de
julio de 2003 mediante la Resolución A -386, proferida por el Municipio de Santiago de Cali.
Observa la Sala que la actora presentó el 7 de septiembre de 2000 el recurso de revocatoria directa contra
todos los actos administrativos expedidos por el municipio, respecto del impuesto de Industria y Comercio
por la fracción del año gravable 1997.
Por medio de la Resolución No. A-017 del 18 de enero de 2001 la demandada, dentro del término
establecido en el artículo 738-1 del Estatuto Tributario, resolvió negar por improcedente el recurso de
revocación directa solicitado.
Inconforme con la decisión la actora interpuso acción de tutela, resuelta mediante sentencia del 15 de junio
de 2001, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, exp. 2001-0515-1, C. P. Mario Alario
Méndez, en la que se estimó que, toda vez que respecto de la Liquidación Provisional 175 del 27 de febrero
de 1999 y la Liquidación de Aforo No. 50 de la misma fecha, la actora no interpuso el recurso de
reconsideración, no era viable negar por improcedente la solicitud de revocatoria directa, sino estudiarla de
fondo y decidir conforme correspondiera, (folio 315 exp)
Por tal razón dispuso la sentencia de tutela:
"Revócase la sentencia de 2 de marzo de 2001, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En su lugar, declárase nula la resolución A-017 de 18 de enero de 2001, dictada por el Alcalde de Santiago
de Cali, pero solo en lo que denegó por improcedente la solicitud de revocación directa de la
liquidación de aforo 50 de 27 de febrero de 1999, practicada por el Jefe de la División de Determinación de
Industria y Comercio de la Subdirección de Rentas de ese Departamento, y de la liquidación provisional 175
de 27 de febrero de 1999, practicada por el mismo funcionario.
Dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de esta sentencia, el Alcalde de Santiago de Cali
decidirá de fondo, en el sentido que corresponda, la solicitud de revocación directa de las liquidaciones de
los impuestos".
En cumplimiento de la sentencia de tutela, la demandada profirió la Resolución No. A-0386 del 7 de julio de
2003, "Por medio de la cual se decidió de fondo la Revocatoria Directa para dar cumplimiento a sentencia
del Consejo de Estado sobre la impugnación interpuesta por EMCALI E.I.C.E".
En su parte resolutiva tal acto determinó: "Artículo Primero: Confirmar en todo su contenido los actos
administrativos: Liquidación Provisional No. 175 de febrero 27 de 1999, y Liquidación de Aforo No. 050 de
febrero 27 de 1999, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución", (folio 258
exp)
Conforme se observa en el folio 235 del expediente, la demanda se instauró en contra de la Resolución
A-0386 del 7 de julio de 2003. A título de restablecimiento del derecho la actora solicitó que se declare el
silencio administrativo positivo protocolizado mediante la escritura pública 557 del 20 de marzo de 2003,
otorgada en la Notaría 18 de Santiago de Cali.
Estima esta Sala, en primer lugar, que la eventual nulidad del acto demandado no podría traer como
consecuencia el restablecimiento pretendido, toda vez que cuando se cumplen los presupuestos del
artículo 738-1 del Estatuto Tributario, si la Administración no toma la iniciativa de declarar el silencio
administrativo, le asiste el derecho al interesado de reclamar que se le reconozca, con el cumplimiento de
los requisitos legalmente establecidos para el efecto. De tal manera que la decisión que niegue ese
derecho, es la que se puede controvertir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, acto no
demandado en el caso concreto.
Por otra parte observa la Sala que la revocatoria directa es un recurso extraordinario que tiene como
función ofrecer la posibilidad de que el administrado busque el restablecimiento de su derecho en
circunstancias excepcionales, o que si no hay lugar al mismo la administración mantenga las decisiones
que consideró ajustadas a derecho, pero no representa una manera de agotar la vía gubernativa. Por tanto,
no remplaza esta exigencia.1
Ahora bien, según lo dispuesto en el artículo 72 del Ordenamiento Administrativo, ni la petición de
revocación ni la decisión respectiva reviven los términos legales para el ejercicio de las acciones
contencioso administrativas. Esta Corporación2 puntualizó sobre el particular que cuando esa decisión
niega la revocación, es decir, confirma el acto motivo de revocación, aquella escapa del control
jurisdiccional porque asumir dicho control implicaría el del acto en firme cuya revocatoria se negó3.
Además, no debe perderse de vista que la solicitud de revocatoria directa no se integra con el acto que se
pide revocar, por no ser parte de la vía gubernativa, de allí el tratamiento jurisprudencial y doctrinario de
"recurso extraordinario", y el hecho de decidirse en sentido negativo, no crea una situación jurídica nueva,
salvo que en la decisión de la revocación se incluyan nuevos hechos, susceptibles de impugnación.
La doctrina4 como la jurisprudencia del Consejo de Estado5 han admitido la viabilidad de acudir a la
jurisdicción contencioso administrativa para discutir la legalidad de las resoluciones que resuelven las
revocatorias directas, cuando en estos actos se presenten nuevos hechos. Pero en este caso la Resolución
No A-0386 del 7 de julio de 2003, confirmó en todas y cada una de sus partes la Liquidación Provisional
No. 175 del 27 de febrero de 1999 y la Liquidación de Aforo No. 050 de la misma fecha.
En relación con este asunto se advierte que las "situaciones nuevas" deben corresponder a hechos
generadores de situaciones de carácter particular y concreto, contra los cuales procede la acción de
nulidad y restablecimiento del derecho. Pero frente al acto administrativo inicial, que se encuentre
ejecutoriado, no procede ninguna acción. Y el acto que resuelve la revocatoria directa no es susceptible,
por regla general, de las acciones contenciosas administrativas.
Así las cosas, la alegada ausencia de obligatoriedad de presentar la declaración del Impuesto de Industria
y Comercio por fracción de año, y la violación al debido proceso, eran argumentos para oponerse al primer
acto administrativo, los cuales debieron haber sido esgrimidos en sede gubernativa. Pero que, a la luz de la
revocatoria, no constituyen hechos nuevos generadores de situaciones de carácter particular y concreto.
1 Sentencia del 2 de agosto de 2007, Exp. 15356, M.P. Ligia López Díaz. 2 Consejo de Estado. Sentencia de septiembre 18 de de 1998, expediente 3831, M.P. Dr. Juan Alberto Polo Figueroa y recientemente frente al artículo 72 del C.C.A. en sentencia de mayo de 2007, expediente 15580. 3 Se reitera el criterio expuesto en Sentencia del 15 de noviembre de 2007, Exp. 15817 C.P. María Inés 4 Betancur Jaramillo, Carlos. Derecho Procesal Administrativo, Medellin 2000, 5a. Edición, Pág. 180. 5 Auto de 3 de diciembre de 1993, Exp. 2640, Ponente: Dr. Miguel González Rodríguez, Publicado en el Tomo de Anales CXXXIV, Cuarto Trimestre 1993, Primera Parte, Pág. 1036.
Conforme con lo expuesto, la Sala no encuentra, en el acto administrativo que decidió la revocatoria
directa, ninguna situación excepcional considerada como nueva y no contemplada en la decisión anterior;
en caso contrario, la presente acción se convertiría en un mecanismo para desconocer una decisión inicial
ejecutoriada, contra la que no se agotó la vía gubernativa.
Así las cosas, como en el caso sub examine, la resolución que decidió de fondo la petición de revocatoria
directa no es objeto de control jurisdiccional, se revocará la sentencia apelada.
Las anteriores razones son suficientes para revocar la providencia recurrida, y, en su lugar, debe la Sala
declararse inhibida para proferir fallo de mérito.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,
administrado justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
FALLA REVÓCASE la sentencia apelada, y en su lugar se dispone:
DECLÁRASE INHIBIDA la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.
(Fdo.) MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA, Presidente. HUGO FERNANDO BASTIDAS
BÁRCENAS, CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ, WILLIAM GIRALDO GIRALDO.

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